À qui profite la sécurité sanitaire des aliments ? Les profits des entreprises contre la santé des populations (4)

ANNEXE -
Sécurité sanitaire des aliments : qui fait quoi ?

Organisation mondiale du commerce (OMC)

Dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments, l’OMC est responsable de la mise en œuvre de l’Accord sur les normes sanitaires et phytosanitaires (Accord SPS) et dispose d’un Comité SPS composé des États membres pour cette tâche. L’Accord SPS énonce un certain nombre de règles qui visent à limiter le blocage des échanges agricoles dus à des problèmes de sécurité sanitaire des aliments, qu’il considère comme un obstacle au commerce. Une de ces règles est que les pays doivent utiliser les normes adoptées par les organisations intergouvernementales spécialisées, telles que l’OIE pour la santé animale et le Codex Alimentarius pour les produits alimentaires. Mais ces « normes » sont, dans de nombreux cas, des recommandations ou des directives. Les pays conservent le droit de pratiquer des normes de sécurité sanitaire des aliments « supérieures » à condition qu’elles s’appuient sur des motifs « scientifiques ». Ils peuvent même suivre des normes différentes qui produisent des résultats équivalents, s’ils parviennent à s’en sortir ainsi. Après tout, n’importe qui peut prétendre que ses motifs sont scientifiques. i Ce que nous obtenons, avec tout cela, ce sont des politiques du type « la force fait la loi » (certains pays intimident les autres et se fraient leur propre chemin), avec le risque que certains gouvernements suivent tout simplement les recommandations de l’OIE ou du Codex faute de meilleure alternative (comme le souhaite l’industrie).

L’Accord SPS de l’OMC a bien les moyens d’imposer ses décisions dans la mesure où tout désaccord entre les membres peut entraîner un comité de règlement des différends et des sanctions commerciales. Les États-Unis ont maintes fois utilisé cette méthode pour essayer de renverser la politique de l’UE qui interdit l’entrée du bœuf aux hormones ou des aliments OGM sur son territoire.

L’un des problèmes ou l’une des faiblesses importantes de l’Accord SPS de l’OMC est le fait qu’un grand nombre de normes de sécurité sanitaire des aliments, qui ont explosé en nombre et en complexité, sont élaborées par le secteur privé, et non par les gouvernements. Et ce sont des normes volontaires, pas obligatoire. Comment placer ceci sous le contrôle de la politique commerciale ? Les pays en développement sont particulièrement réticents à la notion d’être tenus pour responsables des normes de l’industrie, en particulier dans une instance telle que l’OMC. Pourquoi le gouvernement du Kenya, par exemple, travaillerait-il à promouvoir des normes élaborées par Tesco pour les clients de Tesco ? À qui le gouvernement doit-il rendre des comptes, après tout : Aux citoyens du Kenya ou aux actionnaires de Tesco ? C’est le pétrin dans lequel les membres de l’OMC se sont mis.

Tout compte fait, cela signifie qu’il y a une sorte d’impasse des SPS au niveau de l’OMC. L’Organisation peut préconiser certaines normes, mais elle ne peut pas les appliquer d’une manière totalement prévisible ou dissuasive. Elle peut servir d’instance publique où les changements de politique nationale ou les événements sont notifiés pour l’information de tout le monde, mais la plupart des décisions politiques sont en fait prises dans d’autres instances par le secteur privé et sous son influence.

Codex Alimentarius

Le Codex Alimentarius (Codex en abrégé) est une commission créée en 1953 par l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture et l’Organisation mondiale de la Santé. Le Codex débat et adopte des lignes directrices, des normes et des recommandations relatives à la sécurité sanitaire des aliments, par exemple en ce qui concerne le niveau acceptable du pesticide x dans les bananes. En tant que tel, son but est d’arriver à un terrain d’entente en matière de santé et de sécurité pour les aliments.

Le problème est que le Codex ne fonctionne pas de façon démocratique et transparente. Il est composé de gouvernements, mais le secteur privé participe très activement à ses travaux, que ce soit dans le cadre des délégations gouvernementales officielles ou en tant qu’observateur. Les groupes d’intérêt public à but non lucratif, de santé publique ou de consommateurs, en revanche, y sont à peine représentés.

Nous pouvons dire que :
* Le Codex exerce un pouvoir important, car il établit des normes officielles pour ce qui devient des aliments qui peuvent entrer dans la chaîne alimentaire commerciale en vue de parvenir à une uniformité mondiale.
* En dehors des fonctionnaires, les principaux participants au Codex sont des représentants de l’industrie. 
* L’OMC donne au rôle du Codex un vernis de légitimité qu’il n’avait jamais eu auparavant.
Un problème important discuté actuellement par le Codex est l’étiquetage des produits OGM. Un grand groupe de pays veut définir et promouvoir une approche commune pour l’étiquetage des aliments OGM. D’autres considèrent que l’étiquetage est une pratique discriminatoire (parce qu’elle distingue une tomate OGM d’une tomate non OGM !) et ne veulent pas de normes internationales à ce sujet. Dans ce qui pourrait être une évolution positive au sein du Codex, le regroupement en faveur d’un étiquetage gagne actuellement du terrain. ii

Organisation mondiale de la santé animale (OIE)

L’OIE joue un rôle similaire au Codex, mais pour le règne animal. Elle a été créée à Paris dans les années 1920 pour mettre un terme à une épidémie de peste bovine. Aujourd’hui, l’OIE est une institution intergouvernementale assez importante qui surveille et évalue les maladies animales (notamment celles qui affectent les humains, comme la grippe aviaire ou l’ESB) et établit des normes sanitaires pour le commerce mondial des produits d’origine animale. Comme le Codex, l’OIE s’est aussi vu attribuer par l’OMC un « vernis » d’autorité et de légitimité pour définir la politique nationale et internationale sur les questions de santé animale. Mais aussi, comme le Codex, elle est très déconnectée des gens dans la mesure où peu d’agriculteurs, de consommateurs ou de représentants d’organisations de défense de la santé publique semblent en avoir connaissance, et encore moins avoir une quelconque influence sur elle.

L’OIE a acquis une certaine notoriété ces dernières années en raison de la façon dont l’organisation a été utilisée pour mettre fin à une impasse entre les gouvernements américain et coréen sur la maladie de la vache folle. iii La victoire des États-Unis, qui ont été commodément déclarés pays à « risque contrôlé » pour le bœuf, a toutefois été de courte durée. L’OIE n’a jamais été en mesure d’imposer ses normes à des pays dont les habitants résistent au bœuf américain, comme Taiwan, le Japon ou la Corée. Étonnamment, l’OIE n’a pas joué un grand rôle au cours des récentes épidémies de grippe aviaire et porcine.

À l’heure actuelle, l’OIE s’efforce d’élaborer des normes ou des standards internationaux pour la protection des animaux en tant qu’enjeu pour le commerce alimentaire. Cette orientation vient clairement de l’UE. Depuis le début des années 2000, l’UE a tenté d’introduire le bien-être animal comme un enjeu de protection phytosanitaire par le biais de ses accords bilatéraux de libre-échange avec des partenaires commerciaux étrangers comme le Chili et la Corée, et ce thème fait également partie des négociations actuelles de l’UE avec l’Inde, les pays de l’ANASE, le Canada et le Mercosur. Cela va au-delà de ce qui avait été convenu à l’OMC, un accord qui ne mentionne même pas le bien-être animal, et semble être plus consacré à la restriction du commerce en fonction des préférences de l’UE afin de favoriser les entreprises de l’UE. iv Les « normes » de bien-être animal de l’OIE relatives à l’alimentation qui sont actuellement formulées correspondront probablement aux cinq libertés : la liberté de ne pas souffrir de la faim, de la soif et de la malnutrition ; d’être épargné par la peur et la détresse ; d’être épargné par l’inconfort physique et thermique ; d’être épargné par la douleur, les blessures et les maladies ; et d’exprimer des modes normaux de comportement.

Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO)/Organisation mondiale de la Santé (OMS)

Outre qu’elles accueillent le Codex Alimentarius, la FAO et l’OMS traitent toutes les deux la sécurité alimentaire des aliments depuis leur point de vue respectif (production alimentaire et santé), mais ils semblent très peu actifs dans ce domaine. Même leur Réseau international des autorités de sécurité sanitaire des aliments conjoint (INFOSAN) ne dispose pas des ressources ou de la détermination nécessaires pour produire des informations mondiales adéquates en ce qui concerne la sécurité sanitaire des aliments (comme une base de données consacrée aux alertes sur la sécurité alimentaire). Comme on peut s’y attendre, au niveau de l’ONU, il semble que la sécurité sanitaire des aliments soit traitée beaucoup plus comme un problème commercial que comme un problème de production alimentaire ou de santé publique.

GlobalGAP et l’Initiative mondiale de sécurité alimentaire (GFSI)

Au cours des dix dernières années, l’industrie alimentaire mondiale a sans doute élaboré des centaines, voire des milliers de dispositifs (qu’il peut être préférable de considérer comme des listes de contrôle) pour identifier les produits qui sont acceptable pour la consommation, de la ferme jusqu’à la table. Ces systèmes sont des ensembles de normes. Par exemple, elles peuvent dire que le piment jalapeño doit être d’un vert x, d’une épaisseur y et avec un indice thermique de z. La complexité de ces listes devient énorme (elle va jusqu’à la variété de semence que doit utiliser l’agriculteur), mais elles sont fondamentales dans le système alimentaire industriel. Les institutions qui contrôlent ces listes exercent un pouvoir caché dans la formulation de notre approvisionnement alimentaire. Dans les années 2000, tout pays qui voulait participer sérieusement au commerce alimentaire mondial a développé ses propres systèmes nationaux de référence et de normes pour les producteurs alimentaires sous le nom de GAP (bonnes pratiques agricoles). La Thaïlande, par exemple, a développé ThaiGAP comme assurance de contrôle de la qualité des produits agricoles thaïlandais. Ceci s’est avéré d’une importance cruciale pour les exportateurs thaïlandais même pour vendre des produits à la Chine dans le cadre de l’accord de libre-échange Chine-Thaïlande de 2003. Ces GAP sont des normes volontaires privées mises au point par l’industrie (à l’origine sous l’impulsion des distributeurs) pour s’autoréguler. Toute une batterie d’entreprises a vu le jour pour mettre en œuvre ces normes : auditeurs, contrôleurs, certificateurs et entreprises qui traitent les données.

Il est important de noter l’existence de deux institutions, en raison de leurs ambitions de servir de chefs de file mondiaux dans ce réseau de contrôleurs alimentaires privés. En 2007, EurepGAP – un réseau de systèmes GAP européens créé en 1997 – a changé de nom pour devenir GlobalGAP. Cette initiative ne correspondait à rien moins que la mondialisation par l’industrie alimentaire européenne de ses normes pour qu’elles deviennent des normes mondiales. En conséquence, les autres programmes GAP nationaux (KenyaGAP, ThaiGAP, et ainsi de suite) ont dû se réorienter et travailler à se faire accepter par GlobalGAP comme des points de repère nationaux du nouveau système. Aujourd’hui, GlobalGAP détient l’autorité mondiale sur les normes pour les produits agricoles. Cela signifie que toute exploitation agricole qui veut que ses produits arrivent sur le marché mondial du commerce et de la distribution alimentaire (et finir, par exemple, sur les étalages de Tesco avec toutes les assurances de traçabilité et de contrôle que cela implique) serait obligée d’obtenir l’agrément de GlobalGAP (via des membres locaux). D’où la puissance de ceux qui définissent ces normes.

L’initiative mondiale de sécurité alimentaire (GFSI) a été créée en 2000 par le Food Business Forum (devenu CIES), un club des plus importants PDG de groupes agroalimentaires mondiaux. L’argument donné pour justifier la création de la GFSI est que le Codex, censé harmoniser les normes nationales, est trop lent. La GFSI contourne l’harmonisation des normes pour créer un système permettant d’approuver les aliments en se basant sur des systèmes de référence du secteur privé. Si le programme GAP garantit la qualité d’un produit (le piment jalapeño qui est x, y et z), l’accréditation par la GFSI est une preuve de conformité par rapport à toutes sortes de mesures de sécurité plus générales, notamment GlobalGAP.

La GFSI insiste sur le fait qu’elle n’est pas une norme en elle-même, mais une instance qui établit des meilleures pratiques « repères », presque comme une marque. La GFSI étant constituée des 400 premiers acteurs de l’industrie alimentaire qui, collectivement, enregistrent un chiffre d’affaires annuel de 2 100 milliards d’euros, on peut s’attendre à ce qu’elle ait une influence importante dans l’élaboration des politiques de sécurité sanitaire des aliments dans les années à venir.

i Par exemple, le 7 avril 2010, Hirotaka Akamatsu, qui était alors ministre de l’Agriculture, a déclaré aux journalistes après avoir rencontré le responsable du département américain de l’Agriculture Tom Vilsack à Tokyo, « Pour nous, la sécurité sanitaire des aliments basée sur les normes scientifiques du Japon est la priorité. Les normes de l’OIE sont différentes des normes scientifiques japonaises. » C’était là le mode d’expression choisi par le gouvernement japonais pour répondre à l’insistance des Américains qui demandaient que Tokyo ouvre ses marchés à toutes les formes de bœuf américain. Voir Jae Hur and Ichiro Suzuki, « Japan, US to Continue Dialogue on Beef Import Curbs », Bloomberg, 8 avril 2010, http://www.bloomberg.com/news/2010-04-07/u-s-japan-face-some-distance-as-talks-on-beef-import-curbs-to-continue.html

ii Lors de sa réunion sur ce thème au Québec en mai 2010, la commission du Codex était en majorité favorable à l’étiquetage des OGM, ce qui s’est exprimé par la voix de l’UE, de nombreux pays européens distincts, du Brésil, de l’Inde, du Maroc, du Kenya, du Mali, du Ghana, du Cameroun et de la Corée. Les pays résolument opposés à un étiquetage des OGM étaient les suivants : États-Unis, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, Costa Rica, Mexique et Argentine. Ce bloc des « antis » semble toutefois se fissurer. La prochaine série de discussions aura lieu en 2011.

iii See GRAIN, « Food safety : rigging the game », Seedling, juillet 2008, http://www.grain.org/seedling/?id=555

iv Il est vrai que bien-être animal est une préoccupation chez les populations de l’UE, et à juste titre. Mais l’argument utilisé par les négociateurs commerciaux européens, selon lequel il s’agit d’une demande sociétale majeure qui doit être imposée aux partenaires commerciaux de l’UE est réfuté par la dernière enquête Eurobaromètre menée auprès de consommateurs de l’UE, qui ne mentionnent même pas le bien-être animal lorsqu’on leur a demandé d’identifier spontanément les questions qui les préoccupent concernant la qualité et la sécurité des aliments. Voir European Food Safety Authority, « 2010 Eurobarometer survey report on risk perception in the EU », novembre 2010, http://www.efsa.europa.eu/en/riskcommunication/riskperception.htm